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雍正设军机处 与内阁互相制衡

作者: 生活小助手 发布时间: 2020年01月04日 02:37:12

雍正皇帝的政制改革,影响最为深远的,是设立军机处。

尾大不掉,是历来行政机构设置的难题。要办事,就要给权;一给权,其就膨胀;一膨胀,就办不好事;事办不好,只好给更多的权……形成恶性循环。

雍正设军机处 与内阁互相制衡

而军机处却成为中国历史上最为精简、扁平的政府机构:只有军机大臣、军机章京两层,有官无吏,队伍极其精干,工作流程极其简捷,再加上明确要求的“勤、速、密”三大工作作风,工作效率极高,令雍正在大刀阔斧的改革中,得以摆脱对已经程式化、官僚化的内阁系统的依赖,获取更为高效的执行力支撑。

雍正设军机处 与内阁互相制衡

这个“威命所寄”的权力核心,能够发挥压“扁”政府的作用,关键因素却是其“三无”特点——无编制、无定员、无预算。与此相类似的,是晚清的总理衙门,虽然长期扮演着外交部的角色,却一直是个“三无”的临时机构。

这种机构设置,意图在于:在正规的行政机器难以有效施政的情况下,借此提高行政效率、至少提高最高层的行政效率;其设立和撤销,绕开了复杂的流程,不涉及对整个行政架构的高难度调整,便于进退;其不会过度增加行政成本;便于最高领导人绕开固有的行政流程、实现其在组织人事上的各种意图。

雍正设军机处 与内阁互相制衡

军机处的成员,直接从内阁中选拔人员兼任,军机大臣、军机章京都是兼差,无论人事关系还是工资奖金,都不在军机处,各有自己的本职工作和单位,相互之间也并无明确固定的上下级关系,所有人、包括章京的任免都由皇帝一人裁决,这导致其内部结党的难度大大增加;

内阁虽然蜕变为纯粹的日常行政执行机构,被剥离了决策功能,但依然与军机处相互制衡:军机处有实无名,内阁有名无实,一个动口而不动手,另一个动手而不动口,口与手的分离,有效地避免形成新的权力垄断;

雍正设军机处 与内阁互相制衡

与军机处相互制衡的,还有“御前大臣”。御前大臣掌管了相当的财力、物力乃至军力,可算是真正的“内廷”,而军机处则相当于连接内廷与外廷的“中廷”。根据清制,“军机大臣及御前大臣彼此不令相兼,所以杜专擅而防雍蔽”,这种大清特色的制衡机制,确保了军机处的权力不至于过度膨胀:一个典型的反面例子,就是和珅兼挑了军机大臣与御前大臣,形成了巨大的小集团。

军机处在中国历史上第一次有效地提供了一个管理大国的中性的、非政治化的行政工具,既大大提高了行政的效率,又避免了其本身成为权争主角的历史怪圈,可算是中国政制史上一大改革。美国学者白彬菊(BeatriceBartlett)更是认为,军机处实现了从“君主专政”向“大臣行政”、从“直接的君主个人专制”向“君臣联合行政”的转变,军机大臣协助皇帝对庞大帝国的海量信息进行筛选和处理,得以将有限的资源投放到最根本和主要的地方,是提升中央机枢决策效率的关键。

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